Eleições municipais: por que tantos municípios do Brasil não conseguem se sustentar; veja a situação da sua cidade

Entretanto, em cidades com até 10.188 habitantes, o percentual do FPM na receita chega em média a 45,1%.

Em Borá, no ano de 2023, 66% das receitas vieram do FPM.

Em outro extremo, São Paulo, a capital do Estado onde fica Borá, tem o menor percentual no Brasil de participação do FPM na receita, 0,6%.

O FPM é somente um dos repasses recebidos pelos municípios. Os Estados, por exemplo, também são obrigados a transferir às prefeituras secção do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias (ICMS) (leia mais inferior).

Por ter uma atividade econômica mais pujante, cidades maiores tendem a recolher maiores volumes de tributos municipais e taxas: os impostos sobre Serviços (ISS); sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI), além de contribuições de melhorias, porquê a Taxa de Iluminação Pública (Cosip).

Entretanto, há exceções no país, tanto de municípios relativamente pequenos que podem ter maior autonomia financeira, quanto os grandes, que podem ter baixa autonomia.

Segundo um estudo da Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan) com dados de 2022, mais da metade dos municípios brasileiros tem uma situação “sátira” no quesito autonomia para sustentar sua estrutura básica com a própria atividade econômica.

De 0 a 1, sendo 1 a melhor nota, a média dos municípios brasileiros foi de 0,4088 no indicador de “Autonomia” do Índice Firjan de Gestão Fiscal (IFGF).

O indicador calcula se as receitas correntes fruto da atividade econômica municipal suprem os custos de manutenção da Prefeitura e da Câmara de Vereadores.

De 5.240 cidades analisadas, 55,5% estão na pior classificação, em situação “sátira”; 9,7% em situação “difícil”; 9,1% em situação “boa”; e 25,8% em situação “óptimo”.

Um terço dos municípios teve nota zero — ou seja, não tiveram receitas produzidas por sua atividade econômica suficientes nem para sustentar a Prefeitura e a Câmara de Vereadores.

As regiões Nordeste (62,4%) e Setentrião (42,4%) têm a maior proporção de nota zero, seguidas de Sudeste (15%), Núcleo-Oeste (11,4%) e Sul (5,9%).

Um dos municípios brasileiros com nota zero é Borá.

Na pacata cidade do oeste paulista onde parece ser difícil se perder, os moradores e até a Prefeitura têm a esperança de aumentar a população — e com isso, agitar sua atividade econômica, hoje resumida principalmente a uma usina de açúcar e álcool, uma fábrica de ração bicho e uma empresa de biotecnologia que produz itens porquê fertilizantes.

Augusto Manuel, proprietário de bar, diz que lentidão horas até alguém entrar em seu estabelecimento e comprar uma projéctil que seja. Ele não tem funcionários e complementa a renda com uma lavoura em seu sítio na cidade vizinha.

O proprietário conta que nasceu na região, viveu em Borá entre 1986 e 1993 e voltou de vez em 2013. Ele diz que não tem o que reclamar da saúde e do sossego na cidade, mas acha que ela deveria receber empreendimentos para movimentá-la, porquê mais fábricas ou até uma vila industrial.

“Precisa trazer ocupação. Hoje, o prefeito precisa dar ônibus para as pessoas trabalharem em Paraguaçu [Paulista, município vizinho, com 41 mil habitantes]. Não tem um escritório de contabilidade, não tem banco… Só tem a lotérica. Eu recebo [valores] na maquininha [de cartão] e preciso ir lá em Paraguaçu buscar o moeda”, diz Augusto Manoel.

Borá tem uma unidade básica de saúde (UBS), uma creche e uma escola municipal. Aliás, conta com um balneário público, quadras e até uma ateneu municipal, com aulas gratuitas.

A babá Rayane Santana, 23 anos, frequenta a ateneu. Moradora de Borá desde os 3 anos, quando se mudou de Maceió (AL) com os pais, ela conta que a maioria dos amigos já saiu da pequena cidade em procura de outras oportunidades e reconhece que esse pode ser seu horizonte também, embora goste da tranquilidade do pequeno município.

Ela faz faculdade de gestão por ensino à intervalo.

“Em Borá, só usina ou prefeitura”, resume a babá sobre as oportunidades de ocupação na cidade.

“Mas saúde é uma maravilha. Tudo é bom. Só para os jovens que não tem zero. Pra trespassar [à noite], tem que ir para as cidades vizinhas.”

Nas eleições municipais de 2024, há somente um candidato à prefeitura — o atual mandatário, Luiz Carlos Rodrigues, que procura a reeleição. A BBC News Brasil tentou contato com ele via e-mail, telefone e visitante pessoal, mas não foi atendida.

Em Borá, há 27 candidatos para nove vagas de vereador.

Paulo Paiva, economista e supervisor-geral (um tanto porquê um gerente de gabinete administrativo) da Prefeitura de Borá, afirma que a gestão municipal tem um convênio quase formalizado para levar o programa habitacional Minha Vivenda, Minha Vida para a cidade, o que, segundo ele, poderia trazer muro de 200 habitantes para o município.

Paiva acrescenta que, até 2025, a Prefeitura também prevê contratar um auditor fiscal, o que permitiria fazer um Código Tributário e, com isso, iniciar a formulação da Vegetal Genérica de Valores (PGV) — a base para definir valores diferentes de IPTU, por exemplo, de concordância com o tamanho e a localidade do imóvel.

Hoje, segundo Paiva, cobra-se uma taxa básica de IPTU de todos os imóveis.

Outras receitas municipais, porquê ISS e ITBI, acabam não rendendo tanto para o município por conta da pouca atividade de serviços e transferências de imóveis, ele diz.

Murado de 92% das receitas correntes de Borá em 2023 (aproximadamente R$ 21 milhões) vieram de transferências da União (72,2% das receitas), incluindo o FPM, e do Estado de São Paulo (19,8% das receitas).

Segundo dados levantados pela Firjan a pedido da BBC, a maior secção da receita própria do município em 2023 veio do imposto retido na manancial dos salários de servidores e pagamentos de fornecedores (muro de R$ 389,9 milénio), a que as cidades têm recta.

Já o ISS arrecadou R$ 223 milénio para a cidade e o IPTU, somente R$ 27,9 milénio.

O supervisor-geral Paulo Paiva argumenta que o município gera bastante ICMS, Imposto de Renda, Imposto de Exportação e PIS/Cofins. Entretanto, o primeiro é retraído pelo Estado e os outros, pela União — só depois uma secção de alguns desses tributos é repassada aos municípios, segundo critérios diversos.

“Se você olhar realmente o que é arrecadado dentro do município, ele é subsistente”, argumenta, afirmando que os índices econômicos podem ter falhas e defendendo que a população de Borá tem boa qualidade de vida e aproximação a serviços públicos.

Borá era um região de Paraguaçu Paulista e virou município em 1965.

Paiva reconhece que projetos no Congresso que visam diminuir a quantidade de municípios pequenos no Brasil, por exemplo com a fusão de cidades, geram temor na Prefeitura de Borá.

“Se o município vira região, a população padece demais. Se a gente virasse região de Paraguaçu Paulista, não sei se manteria cá dentro um ginecologista, um pediatra, três dentistas, dois fisioterapeutas…”, argumenta.

Já Jonathas Goulart, gerente de estudos econômicos da Firjan, acredita que os dados existentes mostram que o problema exige uma solução.

“Para o município viver, ele precisa, pelo menos, gerar receita para financiar sua estrutura administrativa mais básica. Porque senão, esse moeda que poderia ser utilizado em instrução, em saúde, em diversas coisas, vai ser utilizado para financiar o salário da Câmara de Vereadores e da Prefeitura”, aponta Goulart.

Nayara Freire, profissional em estudos econômicos da Firjan, afirma que houve nas últimas décadas um “aumento muito grande no número de municípios com baixa autonomia”.

“São municípios que não têm nenhuma estrutura para receber impostos e nenhuma atividade econômica suficiente para gerar, de indumento, receitas. Logo, esses municípios ficaram muito dependentes de transferências, principalmente da União”, explica a profissional.

Desde a Constituição de 1988, o Brasil viu a geração de 1.452 municípios, de concordância com a Confederação Pátrio de Municípios (CNM).

Uma emenda constitucional de 1996 congelou o processo de geração de novos municípios — mas outra emenda, de 2008, permitiu que processos de geração que já tivessem sido iniciados fossem concluídos.

A União é obrigada pela Constituição a repassar ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM) muro de um quarto dos valores arrecadados com o Imposto de Renda (IR) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

O FPM é distribuído para os municípios através de uma combinação de características, principalmente o tamanho da população, a renda per capita dos Estados e a diferenciação entre municípios do interno versus capitais.

Pelo padrão atual, que passará por mudanças na reforma tributária (leia mais inferior), os Estados são obrigados a repassar aos seus municípios 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e 25% do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias (ICMS).

Segundo dados levantados pela FNP a pedido da BBC News Brasil, em 2023, 94,8% dos municípios analisados (5.434 tinham dados disponíveis) tiveram 50% ou mais das suas receitas correntes transferidas por entes externos, seja Estados ou União.

Murado de 19% dos municípios tinham obediência de 80% ou mais de transferências externas.

Esses repasses incluem não só os impostos já citados, mas também transferências relativas a royalties, ao Sistema Único de Saúde (SUS), ao Fundo Pátrio de Desenvolvimento da Ensino (FNDE), entre outros.

O escopo desse oferecido é dissemelhante do IFGF da Firjan — que opta por considerar os impostos porquê ICMS e IPVA porquê fruto da atividade econômica dos municípios, e não porquê um indicador de mera obediência.

“Em universal, as cidades [mais dependentes] têm um porte populacional mais grave, estão afastadas da espaço urbana, mormente fora de espaço metropolitana, e não têm atividade econômica muito desenvolvida”, explica Kleber Castro, consultor econômico da FNP.

“As cidades mais autônomas são exatamente o oposto: têm maior atividade, maior concentração populacional…”, enumera.

As diferenças entre as regiões do Brasil têm a ver com o intensidade de atividade econômica, acrescenta Castro.

Presidente da CNM, Paulo Ziulkoski rejeita a pecha de dependente atribuída a muitos municípios brasileiros. Ele diz que os repasses de ICMS ou FPM, por exemplo, não são benignidade dos Estados ou da União, e sim uma obrigação constitucional.

Por uma série de razões, são esses os entes a gerir os impostos, posteriormente repassando um percentual aos municípios.

“É nosso recurso, somos sócios do negócio. Unicamente a gestão está a missão de alguém mais habilitado ou adequado a maximizar o projeto no qual estamos inseridos”, afirma Ziulkoski.

“Poderíamos inverter, nós administrarmos o ICMS e transferir uma parcela pertencente aos Estados. Nós administrarmos o Imposto de Renda e IPI e repassar as parcelas dos Estados e da União. Eles seriam nossos dependentes?”, indaga.

“A tributação sobre imposto de importação é feita pela União porque tem melhores condições técnicas de gerir as entradas nas fronteiras e no país do que os municípios. A mesma risco serve para o Imposto de Renda”, exemplifica.

O presidente da CNM assegura que os municípios estão melhorando sua estrutura para receber impostos, mas destaca que os tributos municipais, para a maioria das cidades, têm uma capacidade de arrecadação limitada.

“O ISS merece que tenhamos a urgência lugar de demanda de serviços; o ITBI, de aquisições imobiliárias. Os dois, na maioria dos municípios, são um tanto pouco significativo em termos de operações”, afirma Ziulkoski.

“Ainda temos o IPTU, mas a maioria dos municípios têm pequenas áreas urbanas. Mesmo que a gestão tributária lugar atue nos limites máximos da eficiência, o fator número de imóveis é restringido e torna aquela soma arrecadada pequena.”

Traje é que, de 1988 a 2022, a participação de receitas próprias dos municípios no totalidade de suas receitas aumentou, segundo o estudo “Multicidades 2024”.

Em 1988, a receita própria compunha em média 20,6% da receita municipal totalidade e passou para 35,4% em 2022.

Já a participação das transferências passou de 79,4% em 1988 para 64,6% em 2022.

Kleber Castro, da FNP, afirma que oriente progresso é fruto do esforço e investimento dos municípios em gestão e modernização da gestão tributária.

“Uma vez que resultado disso, de forma direta, os municípios conseguem receber. Eles estão cada vez mais exercendo a sua responsabilidade porquê agente arrecadador — coisa que eles não faziam, ou faziam muito menos, no pretérito”, explica o consultor financeiro da entidade.

Castro cita também mudanças na legislação que aperfeiçoaram os tributos municipais, porquê uma lei de 2003 que na prática ampliou o rol de serviços que as cidades podem tributar com o ISS.

Segundo o estudo “Multicidades 2024”, oriente imposto indireto é a principal manancial de recursos próprios dos municípios (44,4% das receitas próprias, em média) e teve uma subida real de 238,4% na arrecadação entre 2004 e 2022.

Outro fator que favorece a arrecadação do ISS — e, em consequência, a geração de receitas próprias dos municípios — é a crescente participação, nas últimas três décadas, dos serviços na economia brasileira, já que oriente é um tributo talhado a esse setor.

Mas Castro diz que ainda há espaço para melhora, já que, até hoje, há municípios que não têm estrutura para receber, por exemplo, o IPTU.

“Apesar do incremento recente, o IPTU é um imposto que está bastante aquém da sua capacidade de arrecadação”, aponta o profissional.

“E muito aquém da sua capacidade de ser utilizado porquê instrumento de redução de desigualdades. Você pode chegar em uma cidade e verificar quanto se serpente de IPTU de uma lar que custa no mercado R$ 1 milhão. Quando vai ver, o valor é irrisório, às vezes menor do que ele [proprietário] paga no IPVA do sege. Isso é muito generalidade”, exemplifica Castro.

Por mais repugnante que isso seja, o profissional responde que sim, o caminho para a melhoria da autonomia financeira dos municípios muitas vezes passa pelo aumento de impostos cobrados da população.

“O Brasil precisa de mais divulgação acerca de cidadania fiscal. As pessoas têm que entender que imposto é uma coisa importante, porque um imposto se reverte em benefícios para a população. É doloroso, eu também sou tributário, sei porquê é. Mas é entender que, quando você paga imposto, aquilo de alguma forma está voltando para você ou para outras pessoas que precisam mais”, defende.

“O segundo vista é que se a gente deixar de cobrar o IPTU ou qualquer imposto, certamente o poder público vai precisar cobrar por outro caminho. O município que deixa de ter autonomia vai precisar de recursos dos Estados ou da União que, por sua vez, vão tributar de outra forma o cidadão. Logo, de alguma forma essa conta chega.”

Nayara Freire, da Firjan, reconhece que os resultados dos investimentos das prefeituras em áreas que melhorem a vida da população, porquê saúde e habitação, não necessariamente se refletem direta e rapidamente na autonomia de um município.

Por exemplo, projetos que estimulem o aproximação à instrução e à capacitação profissional normalmente podem levar muitos anos para resultar em geração de empregos e atividade econômica mais pujante — e essas mudanças também dependem de outros fatores, porquê a atração de empresas e o contexto econômico da região e do país.

“O desenvolvimento econômico é um caminho sustentável para gerar o estabilidade das contas públicas. O problema é que o gestor não quer fazer esse trabalho mais longo”, aponta a profissional.

Os entrevistados pela BBC News Brasil avaliam que, no saldo universal, a reforma tributária — aprovada no final de 2023 e em temporada de regulamentação — traz possibilidades de melhoras para a autonomia dos municípios.

Um dos pontos positivos apontados é a geração de um comitê gestor do novo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS). Esse tributo substituirá o ISS e o ICMS e, portanto, ocupará o lugar de impostos que são hoje municipal e estadual, respectivamente.

Os percentuais que os municípios e Estados receberão do IBS ainda serão definidos, mas há um princípio na reforma de que nenhum ente perda arrecadação em relação ao que recebe hoje — podendo possuir compensações para evitar isso.

Depois um período de transição, em 2033 o ICMS e o ISS serão extintos.

O comitê gestor do IBS será um órgão compartilhado pelos governos locais que vai gerenciar a arrecadação e a secretaria das receitas entre Estados e municípios.

Para Paulo Ziulkoski, da CNM, o comitê gestor permitirá uma participação mais ativa dos municípios — que hoje, por exemplo, ficam distantes da gestão do ICMS por secção dos Estados.

“Uma das partes arrecadadas será o IBS municipal. E no IBS estadual, onde temos uma participação de 25% [correspondente ao atual ICMS], há uma mudança positiva: oriente valor virá diretamente do comitê gestor para o município, sem passar pelos cofres dos Estados”, comemora Ziulkoski.

Jonathas Goulart, da Firjan, aponta que a novidade estrutura criada pela reforma possibilitará também que alguns municípios arrecadem tributos que hoje nem chegam a ser cobrados.

“Tem muito município que não tem nenhuma estrutura tributária para fazer a arrecadação. Uma vez que eles não têm nem a estrutura do município para, por exemplo, receber ISS, eles não arrecadam. Agora, quando essa estrutura passa a ser de interesse do Estado, do governo federalista e dos municípios, os municípios vão findar também recebendo esse recurso”, explica o economista, destacando, porém, que ainda há muitos efeitos imprevisíveis da reforma.

“Por ser um período longo de transição, ninguém sabe exatamente o que vai suceder”, aponta Goulart.

Outra mudança importante da reforma é a cobrança de impostos no orientação (lugar de consumo) em vez da origem (lugar de produção) — porquê ocorre atualmente.

Ziulkoski também vê aí vantagens para os municípios.

“Hoje, somos cobrados em muitos setores para revistar, receber, porém, a formatação de incidência tributária é atualmente concentrada na origem. Assim, por vezes a sociedade vê determinadas ações e atividades econômicas ocorrendo na sociedade lugar e espera que o resultado desta arrecadação ocorra ali, mas não ocorre”, aponta.

Kleber Castro, da FNP, destaca também que, com as novas regras, a Vegetal Genérica de Valores (PGV) pode ser modificada por decreto dos prefeitos, não necessitando mais da aprovação da Câmara dos Vereadores.

“O prefeito pode tomar essa decisão, ainda que tenha que sustentar isso tecnicamente. Isso é muito importante e pode ajudar a alavancar o potencial de arrecadação do IPTU”, destaca Castro.

Não há previsão de mudanças nos critérios de distribuição do FPM por conta da reforma. Entretanto, a partir de 2027, o Imposto Seletivo (IS) deve substituir o IPI na formação do fundo.

De concordância com estudo do estudo “Multicidades 2024”, as possibilidades de perdas de receita no FPM quando houver substituição pelo IS são “relativamente baixas”, já que a reforma prevê a indemnização por eventuais perdas.