o que são os litígios estruturais

Enquanto partidos, políticos, prensa e eleitores discutiam, na manhã da última segunda-feira (7), quem por fim passaria a governar as mais de 5,5 milénio cidades do país, em seguida o primeiro vez da eleição municipal, o Supremo Tribunal Federalista (STF) realizava um seminário sobre os chamados “litígios estruturais”. Trata-se de um tipo de processo que ganhou relevância na Namoro nos últimos anos e que já é visto, no meio acadêmico e jurídico, uma vez que uma forma de o Judiciário influenciar fortemente, em assuntos específicos, a realização de políticas públicas, tarefa teoricamente conferida ao Poder Executivo.

Diz reverência a um processo em que o Judiciário é demandado para resolver um problema espaçoso e multíplice, que afeta a coletividade – em universal, uma minoria, um grupo social ou determinada população lugar – que sofreu violação de seus direitos fundamentais.

O dano pode ter sido causado por múltiplos atores: o próprio poder público, empresas ou outros grupos sociais. Para fazer justiça, não bastaria uma reparação pontual, mas ajustar políticas públicas – ou instituir que elas sejam criadas pelos demais Poderes – para materializar direitos que acabaram relegados em relação a determinado grupo. Em muitos casos, apesar desse recta estar reservado pela Constituição, há preterição do Estado em assegurá-los.

O primeiro caso de litígio estrutural no STF começou a ser julgado em 2015, quando os ministros reconheceram possuir um “estado de coisas inconstitucional” nos presídios do país, marcados historicamente por péssimas condições de convívio, segurança e higiene dos detentos. Na quadra, a Namoro mandou o governo federalista liberar recursos para os estados construírem mais presídios e determinou que os tribunais acelerassem audiências de custódia – nas quais um juiz decide, logo em seguida a prisão em flagrante ou provisória, se a pessoa precisa permanecer detida ou pode responder em liberdade.

Mas, em razão do tamanho do problema, um litígio estrutural pode insistir por muitos anos. Isso porque comporta várias decisões ao longo do tempo, no qual as medidas determinadas são também monitoradas – pelo próprio Judiciário ou por órgãos a ele ligados, uma vez que o Recomendação Pátrio de Justiça (CNJ) – para determinar se aquela situação problemática está sendo resolvida.

Para isso, muitas vezes o STF manda outros poderes ou órgãos públicos elaborarem planos, fiscalizando o cumprimento de suas etapas. É generalidade que entidades da sociedade social que demandaram a solução e outras interessadas ou envolvidas na questão – ONGs, institutos de pesquisa, associações de ativistas, etc. – acompanhem e avaliem essas medidas dentro do processo, participando de audiências com o ministro para relatar percalços.

O caso mais recente de litígio estrutural envolve os incêndios na Amazônia e no Pantanal. A ação sobre o problema foi apresentada em 2020 pelo partido Rede para forçar o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro (PL) a infligir mais recursos, na quadra voltados para o combate à pandemia, na preservação dos biomas. Até hoje a ação tramita, e agora tem sido usada pelo relator, Flávio Dino, para coordenar o trabalho dos governos estaduais e de órgãos federais no combate às queimadas.

Neste ano, o ministro Flávio Dino, que se tornou o relator no STF, vem requisitando informações atualizadas dos recursos, de pessoal e de estrutura para combater os incêndios, e exige dos órgãos envolvidos planos de prevenção e combate. Ele chegou a mandar o governo federalista perfurar crédito inacreditável, fora do tórax fiscal, para custear as ações. E agora trabalha para regularizar a propriedade de terras onde queimadas muitas vezes são provocadas para ocupação ilícito.

“Em processo de índole estrutural, uma vez que o presente, a técnica para realização de sentenças e acórdãos é aquela denominada de decisões em cascata: ‘à decisão principal seguem-se inúmeras outras que têm por objetivo resolver problemas decorrentes da efetivação das decisões anteriores de modo a permitir a efetiva concretização do resultado visado pela decisão principal’”, escreveu Dino numa de suas recentes decisões no processo das queimadas, citando estudiosos do ponto (Fredie Didier Jr, Hermes Zaneti Jr e Rafael Oliveira).

Outro caso notável de processo estrutural em curso diz reverência às emendas parlamentares. Em 2022, o STF proibiu a prática que ficou conhecida uma vez que “orçamento secreto”, na qual o Congresso turbinava as emendas de relator – rubrica da Lei Orçamentária na qual o deputado ou senador que fecha o texto inclui verbas para emendar erros de alocação – para esconder indicações de parlamentares influentes, com recursos maiores, mas sem transparência quanto aos padrinhos e beneficiários das verbas. Não adiantou: depois, o Legislativo passou a colocar mais recursos nas emendas de percentagem, com o mesmo propósito: privilegiar os políticos mais poderosos com verbas mais abundantes, mas sem transparência.

Neste ano, em seguida assumir o processo, Dino passou a exigir, tanto do Executivo quanto do Legislativo, informações mais completas e públicas sobre a origem das indicações e o direcção dos recursos, inclusive com a montagem de uma plataforma centralizada para seguir as despesas. Tudo com o alegado objetivo de fazer executar princípios constitucionais da publicidade e da eficiência do gasto público, de modo a superar as manobras do Congresso.

De forma reflexa, Dino acabou ajudando o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (PT) a retomar o controle na liberação dos recursos, tradicional arma do Executivo para negociar suporte político no Congresso.

Numa das decisões, Dino também explicou uma vez que funcionam os processos estruturais, caracterizados, segundo ele, “pela constatação de um estado de desconformidade; pela procura da remoção deste estado anômalo por meio de decisões de implementação escalonada; pela adoção de procedimentos flexíveis e pela consensualidade, inclusive com a adaptação do processos”. Logo em seguida, rebateu algumas críticas, que já vêm sendo levantadas entre estudiosos do tema, sobre o poder conseguido pelo STF nesse tipo de procedimento.

“Não há que falar em violação à separação dos poderes ou em indesejado ‘ativismo judicial’, mas em legítimo controle jurisdicional fundamentado numa ‘releitura do diálogo entre os atores envolvidos e impactados pela decisão’”, escreveu, novamente com suporte em pesquisadores do tema (Sérgio Cruz Arenhart e Gustavo Osna).

Dino registrou que, no caso das emendas, havia bom curso nas tratativas junto ao Executivo para dar mais transparência, embora haja resistência do Legislativo. Destacou, de qualquer modo, que não havia data para o termo do processo, “que se alongará pelo tempo necessário à adequação das práticas orçamentárias aos ditames da Constituição Federalista”.

No ano pretérito, o STF criou um departamento interno, constituído por três doutores em recta e um PhD em economia, devotado a estribar os ministros na meio de litígios estruturais. De outubro de 2023 até o momento, o Núcleo de Processos Estruturais Complexos (Nupec) deu suporte a 29 decisões complexas, monitorou 11 processos desse tipo e trabalhou em 50 audiências e reuniões técnicas com órgãos envolvidos nesses casos. No mês pretérito, a Namoro lançou uma edição da revista Suprema, voltada para estudos constitucionais, dedicada ao tema.

Ministros e estudiosos discutem limites do Judiciário nos litígios estruturais

No evento sobre o tema realizado na última segunda-feira (7), no STF, ministros e estudiosos do tema discutiram a natureza desse tipo de processo e os limites de atuação do Judiciário.

O presidente da Namoro, Luís Roberto Barroso, abriu o seminário repetindo que a Constituição de 1988 não exclusivamente organizou a ramificação do poder público e declarou os direitos fundamentais, mas regulou questões tributárias, educacionais, ambientais, econômicas, etc. Por consequência, deu ao STF um papel mais abrangente, de fazer executar regras que, em outros países, foram inscritas em leis ordinárias e são mais sujeitas a mudanças pelo Legislativo.

Ele explicou logo o que, em sua visão, diferencia um processo generalidade na Justiça de um estrutural. Enquanto o primeiro procura uma sentença final para satisfazer, pontualmente, um recta recusado a uma segmento, no segundo, o Judiciário diagnostica uma “situação anômala, incompatível com a Constituição, normalmente de violação massiva de direitos fundamentais” e depois determina que outros poderes ou órgãos elaborem planos para mitigar o problema; e, por termo, monitora o cumprimento das medidas planejadas por esses outros entes.

O ministro citou uma vez que exemplos recentes o processo dos presídios, onde foram determinados planos federais e estaduais para reduzir a superlotação; a ação na qual o STF limitou operações policiais em favelas no Rio de Janeiro, visando moderar a mortandade da polícia – uma das medidas mais impactantes foi a obrigatoriedade de câmeras nas fardas; e outro processo de proteção de terras indígenas e expulsão de invasores, sob relatoria de Barroso.

Depois, o ministro destacou que processos estruturais envolvem diálogo entre as instituições, de modo que o Judiciário também reconheça suas limitações para resolver um problema multíplice e busque assim a cooperação com órgãos do Executivo e do Legislativo para mourejar com ele.

“Acho que essa é uma novidade e um caminho verosímil para o Judiciário intervir positivamente na realização dos objetivos constitucionais, sem, todavia, presumir demais de si mesmo, compartilhando responsabilidades com os outros poderes”, concluiu.

No seminário, o presidente do Superior Tribunal de Justiça, Herman Benjamin, explicou que, em processos estruturais, o Judiciário “está quebrando aquela percepção tradicional que os litígios decorrem de um ato só, praticado por um infrator só, contra uma vítima isolada”.

“O processo é estrutural porque ele quer pegar a norma e infligir a norma não para resolver um litígio individual, mas para resolver a problemática”, afirmou Benjamin, em seguida primar que a decisão tem caráter de “transformação da veras”.

Ele destacou que os processos estruturais mais difíceis para o Judiciário lidam com situações em que haja preterição dos órgãos responsáveis para resolver um problema multíplice para o qual já exista lei ou política pública para remediá-lo. “A inércia se justifica de todas as formas e é dificílimo para o juiz trabalhar com os mecanismos de resguardo da inércia e mostrar, individualmente, quem se omitiu”.

Herman Benjamin rebateu a sátira de que os juízes estariam extrapolando suas funções, ao determinarem ações por segmento dos demais poderes. “No Brasil sabemos que não fomos eleitos pelo povo, mas a soberania que legitima a função jurisdicional vem da Constituição. Portanto é uma legitimidade originária por quem foi eleito para fazer a Constituição. Portanto, não se pode simplesmente manifestar que nós juízes não temos legitimidade para tratar de questões que estão constitucionalizadas ou legalizadas”, disse.

Ele disse ainda que é preciso desvelo para evitar a “banalização” desse tipo de processo, e também para não fabricar “expectativas irrealistas que nós juízes conseguiremos resolver os problemas do Brasil”. “Podemos mitigar as violações mais graves da Constituição e das leis.”

O presidente do STJ concluiu afirmando que a função do juiz, nesses processos, é “coordenar” o que precisa ser feito por outros órgãos. “Evidentemente, tem o poder de mando, a vocábulo final, mas é uma tarefa mais ampla, de abraçar o litígio maior do que aquele que está previsto formalmente na petição inicial, mas abraçar a coletividade de vítimas e também de agentes.”

No seminário, disponível no canal do STF no YouTube, acadêmicos brasileiros e estrangeiros relataram os desafios dos litígios estruturais, desde as dificuldades para monitorar o cumprimento das decisões à forma e amplitude de participação social dos grupos afetados. Não houve participação de autoridades do Legislativo e do Executivo nos painéis.